Diversité culturelle

Entrevue avec monsieur Ivan Bernier

Ivan Bernier.

Monsieur Ivan Bernier, professeur émérite de la Faculté de droit de l’Université Laval, Québec, Canada.

Surnommé affectueusement « le père de la Convention », M. Bernier a un cheminement remarquable, hors pair et inspirant. Non seulement se démarque-t-il par son implication universitaire en recherche et en enseignement, par ses nombreuses publications - ayant à son actif plusieurs volumes et plus d’une cinquantaine de publications -, mais également par les fonctions qu’il a occupées. 

À l’avant-garde, Monsieur Bernier sera le premier à enseigner le cours sur l’Accord général des tarifs douaniers (l’Organisation mondiale du commerce (OMC)) dans une université canadienne. Il aura à cœur tout au long de sa carrière, la préservation de la culture québécoise au plan national et international, et ce, bien avant que le sujet de la diversité culturelle ne devienne un sujet de l’heure. 

Détenteur d'un doctorat en droit (Ph.D.), avec une spécialisation en droit international économique de la London School of Economics (1969), il a occupé différentes fonctions au cours de sa prolifique carrière :

  • de 1981 à 1985, il a été doyen de la faculté de droit de l’Université Laval;
  • de 1986 à 1993, il a été directeur général du Centre québécois de relations internationales;
  • il a agi comme arbitre dans le cadre de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis et fait partie de la liste indicative des personnes appelées à siéger sur des groupes spéciaux de l’ALENA et de l’Organisation mondiale du commerce;
  • de 1998 à 2004, il a fait partie du Groupe de consultation sectorielle sur les industries culturelles rattaché au ministère des Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada;
  • en 1999, il a reçu un doctorat honorifique en droit de l’Université McGill;
  • il a travaillé à titre d’expert conseil auprès du ministère du Patrimoine canadien, du ministère de la Culture et des Communications du Québec, du Groupe de travail sur la diversité culturelle et la mondialisation, du Réseau international sur la politique culturelle ainsi qu’auprès du Groupe franco-québécois sur la diversité culturelle;
  • en novembre 2003, il a été invité par le Directeur général de l’UNESCO à faire partie d’un groupe d’experts indépendants en vue de l’élaboration d’un avant-projet de Convention internationale concernant la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques;
  • de 2003 à 2011, il a été impliqué, à titre de membre du Comité interministériel sur la diversité culturelle mis en place par le Québec, dans toutes les étapes de la mise en œuvre de la Convention;
  • en 2011, il a reçu le grade d’Officier de l’Ordre de la Pléiade pour sa contribution au renforcement de la Francophonie;
  • en 2012, il a reçu le Prix d'honneur de la Société des relations internationales du Québec pour l'ensemble de sa carrière dans le domaine des relations internationales.

M. Bernier n’a cessé d’être actif ces dernières années, rédigeant de nombreux textes académiques1, et agissant à titre de consultant. Il demeure un des piliers du Réseau international des juristes pour la diversité des expressions culturelles2.

Question : Alors que nous nous apprêtons à célébrer les dix ans de l’adoption de la Convention, parlons un peu de l’historique de la Convention. Pouvez-vous nous décrire brièvement certaines des actions qui ont été déterminantes et des moments que vous considérez clés dans le chemin menant à son adoption?

Réponse : Pour qu'un nombre important d'États acceptent de s'engager dans la négociation d'un instrument international sur la diversité culturelle, il fallait que ce dernier réponde à un besoin clairement identifié. C'est dans le contexte de la mondialisation qu'a commencé à se faire jour le besoin d'un tel instrument. Il faut comprendre en effet que si la mondialisation est d’abord et avant tout un processus économique, elle est aussi, dans ses effets, un processus culturel. Or, de nombreux indices se sont accumulés depuis la fin de la Première Guerre mondiale tendant à démontrer que ces deux processus n'évoluaient pas en harmonie et que la mondialisation se réalisait peut-être au détriment de la diversité culturelle.

Les étapes clés

Le débat politique sur l'interface entre commerce et culture a pris naissance dans les années 1920 quand plusieurs pays européens décidèrent d'imposer des contingents à l'écran afin de protéger leur industrie cinématographique contre un afflux de films américains considérés comme une menace pour leur culture. Il a refait surface après la Seconde Guerre mondiale lors des négociations du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers), où la question fut jugée suffisamment importante pour justifier une disposition reconnaissant la spécificité culturelle du cinéma. Il a continué à prendre de l'ampleur par la suite, nourri par un nombre croissant de différends commerciaux concernant les biens et services culturels et de nombreux articles et conférences traitant de l'interface entre commerce et culture.  

Une nouvelle étape a été franchie vers le milieu des années 1980 lorsque le Canada obtint, dans le cadre de ses négociations de libre-échange avec les États-Unis, l'insertion d'une clause d'exemption culturelle. Une clause identique devait par la suite être insérée dans l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) qui, outre le Canada et les États-Unis, incluait le Mexique). Une autre demande d'exception culturelle fut faite dans le cadre du GATT, lors de la phase finale du cycle d’Uruguay en 1993, mais fut abandonnée purement et simplement dans les derniers jours de la négociation. En 1998, à l'occasion de la négociation de l’accord multilatéral sur l’investissement (AMI), la France a demandé qu'une clause d’exception culturelle soit intégrée à l'accord mais encore une fois, cette demande fut rejetée.

Un autre jalon important a été l’affaire des périodiques3 où le Canada s’est fait dire par l'Organe de règlement des différends de l'OMC, en 1997, que les considérations culturelles ne pouvaient primer sur les obligations que l’on retrouve dans l’OMC. Ce fut le clou pour le Canada. Cela, jumelé aux problèmes soulevés par les négociations commerciales à Seattle en 1999, où beaucoup d’États, incluant les pays en développement ainsi que des organisations de la société civile, sont intervenus pour dire qu’ils en avaient assez des négociations faites en catimini, fit en sorte qu’un sérieux questionnement sur les répercussions de la mondialisation prit place. La société civile avait clairement manifesté son désaccord et elle réussit à démontrer qu’elle était capable de bloquer des négociations.

Arrivent les années 2000 et la prise de conscience de l'impossibilité d'obtenir une clause d'exception culturelle dans les accords commerciaux multilatéraux et la nécessité donc de lancer des négociations pour un nouvel instrument juridique international sur la diversité culturelle. Certains États et gouvernements, dont plus particulièrement la France, le Canada et le Québec, se sont exprimés clairement sur le sujet. Simultanément, des organisations internationales comme le Conseil de l’Europe en décembre 2000, la Francophonie en juin 2001 et finalement  l’UNESCO en novembre 2001 adoptent des déclarations sur la diversité culturelle. Puis en 2002, le Réseau international sur la politique culturelle (RIPC) met de l'avant un premier projet de convention sur la diversité des expressions culturelles. En 2003 enfin, une demande formelle d'inscription à l'ordre du jour de la Conférence générale de l'UNESCO était transmise au Conseil exécutif de l'Organisation.

La négociation et l’aboutissement à la Convention

J’étais à Paris lors la réunion du Conseil exécutif de l’UNESCO, au moment où il y a eu le vote décisif pour faire inscrire à l’ordre du jour de la Conférence générale un point portant sur l’opportunité de l’élaboration d’un instrument normatif international concernant la diversité culturelle. Ce fut un moment d’une grande intensité. Les États, en majorité, se sont prononcés favorablement pour l’ajout de ce point, malgré la résistance des États-Unis et de quelques autres États. Saisie de la question en octobre 2003, la Conférence générale de l'UNESCO confiait finalement au Directeur général le mandat de soumettre à sa prochaine session (octobre 2005) un rapport préliminaire accompagné d'un avant-projet de convention sur la diversité des expressions culturelles. C’est ici que la négociation proprement dite a commencé. Le Directeur général créa d'abord un comité d’experts indépendants, dont j’ai fait partie, afin de rédiger un avant-projet de convention, première étape d'un processus devant conduire par la suite à la négociation par les États membres de l'UNESCO.

Celle-ci a donné lieu à une période intensive d'échanges entre représentants gouvernementaux au fil  de 3 sessions de travail tenues à Paris. Au départ, il a été demandé aux États de faire part de leur conception sur le type de convention qui devrait voir le jour. Une panoplie d’observations et de préoccupations ont afflué. Pour faire avancer les travaux, il fut décidé que l'avant-projet des experts indépendants servirait de base à la négociation.  Les négociateurs ont donc repris, article par article, l'examen des dispositions de ce texte en les restructurant en fonction des débats. Ce fut une bataille de tranchée! Parmi les enjeux de négociation : l’objet propre de la Convention, le rapport de la Convention avec les autres accords internationaux et le caractère contraignant de la Convention. Une des figures importantes qui a permis de faire avancer les travaux est le professeur Kader Asmal, président des séances de négociations intergouvernementales. Grâce à son pragmatisme et à son écoute attentive lors des débats, il a su clarifier les mésententes qui subsistaient. Grâce à lui, les phrases laissées entre crochets se sont estompées. Nous avons finalement abouti au texte de la Convention qui fut adopté par la Conférence générale de l'UNESCO en octobre 2005. La campagne de ratification était désormais lancée. C’est le 30 mars 2007 que le cap des trente signatures requises pour son entrée en vigueur fut atteint, cela  en un temps record!

Question : La Convention est un instrument juridique contraignant qui crée des droits et des obligations pour les États Parties. Face à la prolifération des accords commerciaux bilatéraux et régionaux, croyez-vous que les États Parties à la Convention tirent suffisamment profit de cette dernière lors de la négociation d’accords commerciaux? Croyez-vous que la Convention a, à ce jour, démontré son efficacité à influer sur les négociations commerciales? 

Réponse : La mise en œuvre de la Convention relève ultimement des États pris individuellement, même si les organes de la Convention ont aussi un rôle à jouer dans cette mise en œuvre. Pour appuyer cette démarche, la Convention réaffirme le droit des États de conserver, d’adopter et de mettre en œuvre les politiques et mesures qu’ils jugent appropriées pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles sur leur territoire. Les États demeurent libres d’agir comme ils le veulent. Cependant, on est en droit de s’attendre à ce que ceux-ci protègent leurs mesures culturelles existantes et qu’ils n’abdiquent pas leur droit d'en adopter d'autres lorsqu'ils négocient de nouveaux accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Mais agissent-ils vraiment de la sorte?

Je crois que la Convention a effectivement influencé le comportement des États lorsqu'ils négocient de nouveaux accords commerciaux mais on ne peut pas encore parler d'une influence décisive. Il reste encore trop de fluctuations dans l’interprétation que font les Parties de leurs engagements.  Une étude récente sur la prise en compte de la Convention dans les accords commerciaux bilatéraux et régionaux entrés en vigueur depuis l'adoption de la Convention fait état de références explicites à celle-ci, de clauses d'exemption culturelle ou encore des clauses permettant aux Parties de ne pas prendre d'engagements en matière de services culturels4. Mais la protection offerte dans bon nombre de ces accords est loin d'être étanche et un certain nombre d'entre eux n'attribuent aucun statut particulier en matière de biens et services culturels.

Pour moi, cependant, le défi le plus important qui pointe à l’horizon est celui du traitement qui sera accordé aux produits culturels dans les dispositions  sur le commerce électronique que l’on retrouve de plus en plus dans les accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Certains de ces accords comportent   déjà des dispositions prévoyant l'application du traitement national et du traitement de la nation la plus favorisée aux produits livrés par voie électronique. Le danger évident est que la plupart des biens et services culturels étant susceptibles d'être convertis en format électronique, ils peuvent par le fait même être échangés par voie électronique et se trouver soumis à de telles exigences. Les États Parties à la Convention devront donc être particulièrement vigilants dans ce domaine s’ils veulent continuer de préserver leur capacité d’adopter des mesures qui favorisent positivement leurs industries culturelles.

Question : Il revient aux États Parties de mettre en œuvre la Convention et de la faire évoluer. Que pensez-vous de sa mise en œuvre à ce jour? Dans dix ans, où la voyez-vous?

Réponse : Il y a plusieurs aspects de la Convention qui méritent une certaine attention. Tout d’abord, en ce qui concerne l’interface entre le commerce et la culture, il y a un certain travail qui a été fait certes, mais il reste encore beaucoup à accomplir à ce niveau-là pour essayer de faire comprendre les objectifs de la Convention dans d’autres enceintes internationales. Quand on parle du rapport entre le commerce et la culture, c’est encore malheureusement le commerce qui a tendance à l’emporter.

Une autre question importante est celle qui a trait à l’aide aux pays en développement. Cette question prend différentes formes en fonction des dispositions de la Convention. En ce qui concerne les mesures préférentielles de l’article 16, il reste encore beaucoup de chemin à parcourir. Il y a eu de bons débats sur le sujet au sein des organes de la Convention et certains accords bilatéraux et régionaux prévoient que les Parties s'accordent mutuellement un traitement préférentiel. Mais cela est encore loin de répondre aux attentes des pays en développement en matière de traitement préférentiel.

Une autre disposition d'un d'intérêt majeur pour les pays en développement est celle qui crée le Fonds international pour la diversité culturelle (FIDC). Il y a eu cinq appels à projets jusqu'à présent et de nombreux projets ont bénéficié du financement du Fonds. On peut facilement se faire une idée de ceux-ci en se rendant sur le site de la Convention. En ce sens, on peut parler d'un succès. Mais le problème majeur demeure le sous-financement du Fonds. Le Fonds pourra difficilement continuer à fonctionner dans le futur si on ne trouve pas des mesures efficaces et récurrentes pour le financer. Il faudrait donc considérer la mise en œuvre de cette disposition comme une priorité. Jusqu'à maintenant, on s'est beaucoup adressé aux États Parties pour chercher à assurer ce financement. Il faudrait maintenant solliciter davantage les individus et les entreprises qui œuvrent dans le monde culturel. Il faudrait aussi trouver des porteurs capables d'animer sur le plan national une campagne annuelle de sollicitation en faveur du Fonds. Mais tout cela est associé à la visibilité de la Convention. Malheureusement, celle-ci reste encore trop méconnue dans le monde en général mais aussi, curieusement, dans le monde de la culture et des arts ! 

Un autre sujet qui pourrait prendre une importance croissante dans l'avenir concerne le statut de l’artiste.  Il s'agit là d'une question qui offre une fenêtre d’opportunité pour travailler avec les autres Parties à la Convention. Le Québec peut mettre de l’avant son expérience en cette matière puisqu’il possède deux lois intéressantes : la Loi sur le statut professionnel des artistes des arts visuels, des métiers et de la littérature et sur leurs contrats avec les diffuseurs ainsi que la Loi sur le statut professionnel et les conditions d’engagement des artistes de la scène, du disque et du cinéma

Un dernier chantier de réflexion qui me tient à cœur est celui qui concerne les situations où les expressions culturelles sont menacées d’extinction, sont soumises à une grave menace ou nécessitent une sauvegarde urgente. Je constate que l’article 8 de la Convention n’a jamais été utilisé à ce jour et je crains que cela continue d'être le cas dans le futur. Il y a une réflexion en profondeur à entreprendre sur le sujet, car je suis convaincu qu’à l’heure où l'on se parle, il existe un bon nombre d'expressions culturelles qui sont menacées. Pourquoi n'en est-il jamais question? 

Dans dix ans

Il est difficile d'imaginer ce que sera la Convention dans dix ans. Je n'ai aucun doute que les besoins qui ont entrainé son adoption seront encore là. Mais je demeure optimiste car je crois qu’il y aura toujours des personnes préoccupées par les problèmes abordés dans la Convention, des personnes qui voudront faire bouger des choses et qui trouveront les moyens nécessaires pour pousser plus de l’avant sa mise en œuvre. De telles personnes sont déjà à l'œuvre dans différents milieux. Au sein même de l'UNESCO, je pense à des personnes comme Danielle Cliche et Laurence Mayer qui font un travail remarquable à la Section de la diversité des expressions culturelles de l'UNESCO. Dans les milieux universitaires, il y a des personnes de haut calibre qui continuent d’alimenter la flamme de la Convention, qui l’enseignent aux étudiants, qui forment la relève et qui contribuent, à travers leurs écrits, à promouvoir la Convention. Je m'en voudrais de ne pas mentionner ici, à titre d'exemple de telles personnes, le nom de Véronique Guèvremont, professeure à la Faculté de droit de l'Université Laval. On retrouve enfin de telles personnes, en grand nombre, dans les fonctions publiques ainsi que dans la société civile. Ce constat me donne confiance en l’avenir! Si nous avons été capables de nous rendre là où nous sommes aujourd’hui, nous devrions être capables d’assurer la survie et le développement approprié de la Convention! 


1 Une série d’études de M. Bernier qui abordent diverses facettes de la question de la diversité culturelle peut être consultée sur le site du ministère de la Culture et des Communications à : www.diversite-culturelle.qc.ca.

2 Fondé en octobre 2008 par M. Ivan Bernier et Mme Véronique Guèvremont (professeure, Faculté de droit de l’Université Laval), le RIJDEC rassemble une cinquantaine de membres en provenance de 21 États qui sont des juristes, praticiens ou universitaires impliqués et/ou intéressés par la mise en œuvre de la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles de l’UNESCO.

3 L’affaire des périodiques est une cause qui a été entendue par l’organe d’appel de l’Organisation mondiale du commerce, intitulée : Canada - Certaines mesures concernant les périodiques, WT/DS31/AB/R.


4 À ce sujet, voir le document de travail CE/14/8.IGC/11, 8e session ordinaire du Comité intergouvernemental en décembre 2014, Annexe III, pp.22-25, en.unesco.org/creativity/sites/creativity/files/8IGC_11_impact_articles_16_et_21_fr.pdf.

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